学者探秘基层食品安全真相--未完待续的风险地图

乡土中国面临的食品安全挑战是双重的。一方面以食品加工和餐饮服务为主体的工业化食品供应呈几何级增长，另一方面乡村食品的传统和弊端依然存在。而新的监管格局尚未有效形成。

镇上新开了一家餐馆，第一个上门的不是顾客，也不是食药、工商等部门的监管人员，而是怀揣着“三无”香精和浓汤宝的小哥，他会神秘兮兮地问，“我有很便宜的‘牛肉’，要么？”他还会耐心地指导如何利用这些不知名的香精调制出牛肉味儿来。

那或许不是真肉，但这是平和镇上的真事。

2014年年初，华南理工大学新闻传播系主任陈娟接到一个貌似与她的专业不太搭界的课题——平和镇政府委托她主持《全镇食品安全风险源分析》。于是，她征召了四十多名学生，跑遍了这个总面积200平方公里的小镇，终于在今年12月完成了一份近四万字的报告。陈娟还打算借此制作一张全镇的食品安全风险地图。

乡镇是中国最基层的行政机构，一头连着城市，一头连着农村。平和镇只是中国41636个乡镇的缩影。它地处华南，距离省城不过60公里。但食物造假、无证经营等现象随处可见。

“造假者的高明手段和基层监管的尴尬现状，颠覆了我对食品安全的基本认知。”在调查了117家餐饮店，29家食品企业和小作坊之后，陈娟觉得自己找到了管窥中国基层食品安全现状的窗口。

还没到镇里，陈娟就听说，上级部门到平和镇调研考察，通常不在这儿吃饭。一方面是嫌没特色，另一方面是嫌不干净。

陈娟没当真，为此付出的代价是一天之内腹泻8次。

她至今也没弄清楚究竟是哪家夜市档口的食物出了问题。那个夏夜，她带着学生在4家路边铺分别吃了砂锅粥、铁板牛肉、麻辣烫和香煎鱿鱼。

“也许是我吃得太多。”陈娟自嘲，但那之后她再也不敢在镇上吃饭了。

平和镇以汽车零部件、医疗器械、光伏太阳能等五大产业为主，所见之处，都是厂房，由此吸引了8万外来人口，这个数字是本地居民数的两倍。

与每个急速工业化的乡镇一样，夜市是镇上最热闹的地方。

晚上九点过后，手推车从街头巷尾冒了出来，使用的往往是塑料味浓烈的一次性餐具和一掰就断的筷子。

随着调研的深入，陈娟发现，那4家夜宵排档用的都是劣质油，在近40度的高温下呈厚质液状，海鲜粥用的是快死没死的廉价虾蟹。备菜、洗碗都没用自来水，昏黄的灯光下只看见白花花的一盆。

更有意思的是，一家做湖南菜的厨师还得特意委托别人买菜时，帮着带一块真牛肉回来自己吃。当牛肉市场价已经达到50元每斤的时候，这家大排档里大份铁板牛肉售价不足30元。

小型餐馆的状况比大排档好不了多少，油晃晃的猪手就倒挂在卤菜钩上，没有任何隔板和防尘措施。

抽检的结果自然也不会太好。当地监管部门把小餐饮企业销售的样品拿去当地疾控中心检测，结果显示，酱卤肉、熏烧烤肉等熟食样品的微生物污染阳性率超过50%。

陈娟和她的团队还专门走访了数十家为打工者开办的企业食堂，也“仅有少数企业能达标”。大部分企业食堂的厨房卫生较差，灰尘、蚊虫随处可见，没有独立的食品原料存放间、食品加工操作间和配餐间。

平和镇面临的挑战是双重的。陈娟发现，在经过大约十年的急速工业化之后，平和镇以工业化食品生产和餐饮服务为主体的食品供应呈几何式增长，同时传统的乡村食品体制依然存在。

和大多数农村一样，平和镇也有流水席，红白喜事都要摆上十来桌。

陈娟吃过一次喜宴，粉红桌布一色排开，清洗、蒸煮都在路边，刀、砧板、抹布、锅碗都在大盆里清洗。那次，吃到一半就下起雨来，乡亲们不得不打着伞继续吃。

至于食品安全问题，乡亲们说的都类似费孝通在《乡土中国》中的那类表述：“大家是熟人，还用得着多说么？”

这话现在已成为现代社会治理的阻碍。当地卫生部门就处理过好几起红白喜事中的集体食物中毒事件。

“这非常难监管。”陈娟终于明白，镇政府为什么急切需要她的这份风险源报告了。

“在乡土中国，食品安全这类社会秩序很大程度上靠‘闲言碎语’来维持。”陈娟说。比如某乡村厨师做菜卫生状况不佳，村民在此后的宴席中会拒绝邀请他担当这一重任；某杂货店出售的酱油已经变质，村民也会以闲扯、议论的形式来约束店主的不当行为。

但是在急速城镇化的乡镇，这样的软性约束已经很难维持。

正是考虑到基层食品安全监管薄弱问题，2013年国务院推动的食品药品监管体制改革中明确提出要在乡镇建立基层监管机构。

陈娟在调研中也着力考察了这股新晋的基层监管力量。

2014年刚成立的平和镇食品药品监管所里一共8个人，一名主持工作的所长，两个转业干部，剩下是从城管、卫生等部门划转来。没有专业对口的，只有一人接受过高等教育。这和目前大部分基层食药改革的现状类似——先想方设法把人凑齐。

在陈娟的印象中，平和镇的监管人员维持着“做一天和尚，撞一天钟”的状态。

某天，调研组正好碰到一宗关于地沟油的举报，但值班的两个干部一直在纠结到底要不要出动，甚至自言自语：“不知道其它部门配合不配合，不配合我们去有屁用？”

陈娟在调研中发现，基层监管体制改革之后，工作任务多了，福利待遇却没提高，技术培训也没见开展。由于对系统内法律法规不熟，加之专业性缺乏，这些监管人员往往以调解的形式出现，而不是执法。

同时，由于基层执法者普遍没有食品监管经验，容易被专业食品生产、经营者欺骗。比如在某饮料企业巡查时，监管人员对生产条件等硬件作了细致检查，但对原材料仓库堆积如山的添加物是否合法合规并未作过多询问。

这正是广大乡镇面对的监管现实：旧的秩序没有完全瓦解，新的监管也未形成，在新旧交替之际，不免有一个无所适从的时期。而这些监管人员在被动调整后，并没有真正做好准备。

家庭式小作坊是平和镇监管困局的缩影。

在平和镇所在的省份，食品加工业一直居全国前列。作为市场经济起步较早的地区，制假售假也日益猖獗，其中大部分为家庭式小作坊制作。

但要让小作坊达到获得许可证的要求也很不容易。

平和镇一个豆腐坊在被监管人员再三劝导后，花重金将家庭作坊改造成生产车间，添加了生产设备，变成了正规厂房，但环保等部门又上门查处，要求有检验设备、人员培训、资质，需要再度改造，最后豆腐坊不得不关门。

“你能想象平和镇的小作坊一夜之间消失了会是什么样吗？”陈娟问。

中山大学行政管理系教授刘亚平对小作坊的监管有过深刻论述，在她看来，食品生产许可证制度是解决食品安全问题的主流之道，但这种制度脱离了中国实际，过高的进入标准人为地把大量零散的食品小作坊从市场中排除出去，监管的效果是“止痛性的，甚至是无效的”。

在走访了多家企业之后，陈娟很想知道，居住在这里的人们究竟是怎么看待食品安全的。

一同去调研的学生张臻在街头访问了50位当地居民。她发现，知道食品安全并重视的只有4人。大部分人认为，“吃啥都有风险，那就随便吃吧”或是“吃一点没啥影响，又不是天天吃”。于是，夜市和无证小摊贩的生意越来越好。

城市化进程给打工者带来很多问题，背井离乡、糟糕的空气、狭小的居住空间以及并不安全的食物。

“最基层的人处于信息的最末端。”陈娟认为，平和镇的打工者接触不到有效的食品安全信息，也就无法做出理性选择。于是，价格变成了消费者的惟一衡量标准，劣币驱逐良币的弊端在乡镇农村展露无遗。

以全国都可以见到的沙县小吃为例，在大城市8元一碗的馄饨，这里只需要3至4元，但从口感到质量明显都降了个档次。

从某种意义上说，这是人与人之间不平等的延伸。学历和出身不仅是获得更高的社会地位，也掌握了更多的信息渠道，更有利于保障自身的食品安全。

“当政府跟普通民众之间所掌握的信息，处于一种正常对流的状态时，食品安全问题大概就可以消除了。”陈娟说，她原本想制作一张全镇的食品安全风险地图，把五六百家调研的场所按等级排出来，以此来改善当地的食品安全信息环境。但后来她发现很多小店开着开着就没了，只得作罢。

监管是无穷尽的，仅仅靠监管人员也无法解决全部的问题。作为传播学老师的陈娟给平和镇政府建议，要通过社区媒体建立食品安全信息报告平台，解决信息不对称的风险，鼓励消费者用脚投票。

不过，当她把这份满是风险提示的报告呈给镇政府时，并没有收到想象中的赞许——尽管区镇领导都肯定了她的工作，但其中一位坦言，这并不是他们想要的东西。“我们真正怕的是食品安全事件。你说的这些问题，在没有成为事件之前，对我们都是没有杀伤力的。所以，你必须告诉我们，该如何应对和解决这些隐患。”一位镇领导说

“我觉得我接了一个不可能完成的任务。”陈娟说，作为一名学者，她所能做的是用所学的理论结合实地调研，描摹出当地的全部风险情况，但究竟如何改变这一切——这是社会各界都需要深思的。

（尊重课题调研组意愿，文内“平和镇”为化名，如有雷同，纯属巧合。）

来源：南方周末

记者：袁端端