【回顾】《烟草控制框架公约》在中国

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【回顾】《烟草控制框架公约》在中国

小编:2003年世界卫生组织通过《烟草控制框架公约》,2006年1月9日《烟草控制框架公约》正式在我国生效正式。2018年7月30日起国家卫生健康委员会牵头《烟草控制框架公约》履约工作,职能转变。国家卫生健康委员会应当牢固树立大卫生、大健康理念,推动实施健康中国战略,以改革创新为动力,以促健康、转模式、强基层、重保障为着力点,把以治病为中心转变到以人民健康为中心,为人民群众提供全方位全周期健康服务。回顾我国履约,不忘初心,砥砺前行。

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  烟草是人类健康的致命杀手。我国是世界上最大的烟草生产国和消费国,也是烟草最大的受害国。为遏制烟草流行,中国政府签署了世界卫生组织《烟草控制框架公约》(简称《公约》)。时至2016年,《公约》在中国生效已满10年。

 

  前《公约》时代的政府控烟意识

  早在20世纪70年代,我国政府就已经意识到吸烟有害于国民健康,19797月,卫生部、财政部、农业部联合发出了《关于宣传吸烟有害与控制吸烟的通知》。但我国目前还没有一部专门的控烟法律法规。有关控烟立法和政策多是出现在某些法律、法规、规章的某些条文或部分、以及某些规划、通知中。这些立法或政策,中央层面的主要有:19859月,中央爱国卫生运动委员会、铁道部联合发出《关于禁止在旅客列车上随地吐痰、乱扔赃物和在不吸烟车厢内吸烟的规定》;19874月,国务院发布的《公共场所卫生管理条例》;1991年卫生部发布了实施细则,规定了禁止吸烟的13类公共场所;19916月,第七届全国人大常委会第二十次会议通过的《中华人民共和国烟草专卖法》,规定了禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟、劝阻青少年吸烟,禁止中小学生吸烟。并对烟草包装和烟草广告做了限制规定; 19919月,第七届全国人大常委会第二十一次会议通过的《中华人民共和国未成年人保护法》,规定不得在未成年人集中活动的场所吸烟;19932月,全国爱国卫生运动委员会、卫生部联合发出《关于开展卫生部门包括卫生工作者反对吸烟活动的通知》;19941027日,全国人大常委会通过《中华人民共和国广告法》,对烟草广告发布做了限制性规定;1995年,国家工商行政管理总局颁布了《烟草广告管理暂行办法》;1996328日,全国爱卫会、卫生部、文化部、广电部、国家体委联合发出《关于开展无烟草文体活动的通知》;1997年,全国爱卫会、卫生部、铁道部、交通部、建设部、民航总局联合颁布《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》;1997年,中国民用航空总局发布《民用机场和民用航空器内禁止吸烟的规定》;1997年,中央爱国卫生运动委员会、国家教育委员会、卫生部、共青团中央、中华全国妇女联合会联合发布《关于在儿童活动场所积极开展不吸烟活动的通知》。

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从最早中央爱国卫生运动委员会发出车厢内不吸烟的规定到加入《公约》,我国的控烟工作在摸索中前行。

 

  成立协调机制,积极履行《公约》

  世界卫生组织从1999年开始,着手制定《烟草控制框架公约》。2000年至2003年,经国务院批准的由国家发展改革委、卫生部、外交部等12个部(委、局)组成的政府间谈判机构,积极支持并参与了《烟草控制框架公约》)的谈判和制定。20035月,第56届世界卫生大会一致通过了《公约》。我国于20031110日签署了《公约》。2005828日,第十届全国人大常委会第十七次会议正式批准《公约》,为第89个批准《公约》的国家。200619日,《公约》在我国生效。为了积极有效履行《公约》,20071月,在原政府间谈判机构的基础上,国务院批准成立了由国家发展改革委、卫生部等8个部(委、局)组成的中国履约部际协调机制,负责协调全国的履约工作。这些都向世界表明了中国对控烟工作的重视,表明了中国对在《公约》的框架下加强各国的合作,应对公共卫生领域的挑战以及保护公民健康的郑重承诺。《公约》为中国的控烟工作带来新的机遇与挑战。

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  《公约》生效后,中国政府加快了履约的步伐。20113月,卫生部重修的《公共场所卫生管理条例实施细则》明确室内公共场所禁止吸烟,并对公共场所吸烟标志的设定、公共场所经营者开展吸烟宣传、劝阻吸烟做了规定;20032月,卫生部和国家工商行政管理总局联合印发了《全国无烟广告城市认定实施办法》;200810月,新修订的《中华人民共和国消防法》规定不得在有火灾危险场所吸烟;20091月,国家烟草专卖局、国家质量监督检验检疫总局发布了《中华人民共和国境内销售卷烟包装标识的规定》;20095月,卫生部、国家中医药管理局、总后勤部卫生部等联合发布《关于2011年起全国医疗卫生系统全面禁烟的决定》,要求2011年底医疗卫生系统全面禁烟,并积极展开创建活动;20106月,教育部办公厅、卫生部办公厅联合发布《关于进一步加强学校控烟工作的意见》,要求中等职业学校和中小学校及托幼机构室内及校园应全面禁烟;高等学校教学区、办公区、图书馆等场所室内应全面禁烟;积极鼓励和推动各级各类学校按照《无烟学校标准》,开展创建无烟学校活动;20113月,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,明确提出全面推行公共场所禁烟2011年,中央文明委发布《全国文明城市测评体系(2011年版)》规定:所有室内公共场所和工作场所全面控烟,并有明显的禁烟标识。只有达到这个目标,才能够获得全国文明城市称号;2011212日,国家广电总局办公厅发布《关于严格控制电影、电视剧中吸烟镜头的通知》;201258日,卫生部等15个部门以卫疾控发〔201234号印发《中国慢性病防治工作规划(2012-2015年)》,提出:切实加强烟草控制工作,履行世界卫生组织《烟草控制框架公约》。推动地方加快公共场所禁烟立法进程和国家层面法律法规的出台。继续加大控烟宣传教育力度。全面推行公共场所禁烟,党政机关、医疗卫生机构、教育机构等要率先成为无烟单位。鼓励医疗机构设立规范的戒烟门诊,提供临床戒烟服务,加强对医务人员的培训,提高戒烟服务能力和水平。

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  201210月,国务院印发《卫生事业发展十二五规划》,清楚阐明要加强控烟宣传,建立免费戒烟热线,全面推行公共场所禁烟,积极创建无烟医疗卫生机构、无烟学校、无烟单位、建立完整的烟草流行监测体系,认真履行《烟草控制框架公约》。到2015年,15岁及以上人群吸烟率在2010年基础上下降2-3个百分点。”201212月,国务院履约工作部际协调领导小组各成员单位联合发布了《中国烟草控制规划(2012-2015)》;201312月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于领导干部带头遵守在公共场所禁止吸烟等有关规定的通知》。2016年《健康中国2030”规划纲要》提出的2030年,15岁以上人群吸烟率降低到20%”控烟目标。

 

  艰难的僵局扭转

   “十二五期间控烟的实际效果如何?中国疾病预防控制中心采用目标任务一致法对十二五规划实施进行客观评估,其结论是基本没有实现四大控烟目标。与其说是规划失灵,不如说是政策不到位,落实不力。

  根据2016年中国疾病预防控制中心(CDC)在全国范围开展成人烟草调查,旨在客观地评价各项控烟政策与干预活动的效果,也为制定十三五及中长期控烟规划提供依据。此次调查结果显示,中国烟草流行的趋势没有得到根本扭转,吸烟仍然是中国最大的公共卫生问题之一。在调查中发现:

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  “十二五期间我国成人吸烟率几乎没有变化,烟民增长1500万人,吸烟者日平均吸烟量增加1支。201515岁及以上人群现在吸烟率为27.7%,现在吸烟者总数为3.16亿人。男性吸烟率为52.1%,女性为2.7%。经标化比较,2015年成人现在吸烟率与2010年基本持平。现在吸烟者日平均吸烟量为15.2支,较2010年增加1支。从不同年龄组看,男性15-24岁组、65岁及以上吸烟率是上升的,没有实现十二五控烟目标。

  二手烟暴露情况有所改善,公众支持无烟政策。2010-2015年期间,在各种公共场所及家中看到有人吸烟的比例均有不同程度下降。其中,在政府大楼和医疗机构看到有人吸烟的比例下降最明显。公众对室内公共场所和工作场所全面禁烟的支持度很高。即使是吸烟者,对各类公共场所室内全面禁烟也有很高的支持度,即使是吸烟者也表示很高的支持度,但是涉及到餐馆、酒吧等场所就明显下降。这表明实施公共场所控烟是可以影响并改变人们的不良习惯。

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  医务人员向现在吸烟者提供戒烟建议的比例增加,但吸烟者戒烟情况无明显变化。医务人员向现在吸烟者提供戒烟建议的比例为58.2%,与2010年(33.2%)相比显著增加。戒烟比(曾经和现在每日吸烟者中,戒烟者的比例)为14.4%,与2010年相比无明显变化。现在吸烟者考虑在未来12个月内戒烟(包括计划在1个月内)的比例为17.6%,与2010年相比略有增加,无明显差异。这表明吸烟者缺乏戒烟动力,一是烟草高度成瘾,戒烟不是一件容易的事情;二是吸烟者只知道吸烟有害健康,并不了解吸烟真实的危害,不了解吸烟导致疾病是无法治疗、生不如死的。三是控烟政策宽松,吸烟者很容易保持吸烟状态。

  公众对二手烟危害的认知有所提高,但对吸烟危害的认识仍不全面。公众对二手烟导致成人肺癌、成人心脏病和儿童肺部疾病的认知比例与五年前相比有显著提高,从27.2%上升至36.0%。公众对吸烟导致肺癌的认知度较高,接近80%,而对吸烟会导致中风、心肌梗塞和勃起障碍的认知度较低,分别只有31.0%42.6%19.7%。公众对低焦油等于低危害的错误观点缺乏正确认知,仅有24.5%的人有正确认识。这表明上述错误观点不仅十分流行,并严重误导社会公众。

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  控烟宣传覆盖面增加,但烟草广告和促销仍然广泛存在。人群在电视、报纸或杂志上看到控烟信息的比例为61.1%。与2010年相比有所增加。与2010年相比,人群看见烟草广告和促销信息的比例均有所增加,其中在销售卷烟的商店里看到烟草广告的比例增幅最大。这表明烟草制造商销售商仍然十分活跃,顶风而上,必须按烟草控制框架公约予以有效限制。

  我们可以认为吸烟是典型的既不利己,更不利他的负外部性,最好的办法就是之一就是增加吸烟成本,目前我国提高卷烟税率并实现税价联动有相当大的空间。

  烟草已经成为世界第一大无形杀手。20171月,世界卫生组织和美国癌症协会发布《烟草与烟草控制经济学》研究报告,指出全球范围内每年有约600多万人因吸烟死亡,因吸烟导致的健康方面的花费每年高达1万亿美元。在20世纪,烟草已造成1亿人死亡,如果现有烟草流行趋势得不到控制,21世纪将有10亿人死于烟草相关疾病。中国已经成为世界最大死亡之国,每年约有138.4万人死于烟草相关疾病,约占世界总量的1/4。烟草也是中国第一大无形杀手。

  无论是从国内还是国际评估来看,从目标一致法的角度,客观评价十二五期间我国控烟效果,没有实现全面推行公共场所禁烟的目标,堪称不及格

。烟草仍在全国范围内大流行,已经给我国带来巨大的健康、经济及社会损失。控烟不力也严重影响了中国在国际上的形象,也不利于推动全球控烟运动的发展。

来源:中国周刊

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